Distribución de competencias financieras de las entidades federativas en el marco del federalismo mexicano.

Abstract

Al estudiar el origen y evolución del concepto Federalismo en México, fácilmente se advierte que es una forma de organización que deriva de la Constitución, en la que los entes autónomos que lo integran, delegan voluntaria y coordinadamente en un poder central ciertas atribuciones que benefician a todos, reservándose a los estados las que no están expresamente cedidas a la Federación. Se conceptúa a las entidades federativas como un conglomerado social o individuos asentados en un territorio, con soberanía a su interior, sujetas a un poder federal con una descentralización política subordinada a una distribución de competencias definidas, tanto para el poder central, como a los estados, para que prevalezca una sola voluntad conocida como la Federal. El Acta Constitutiva de México de 1824 instituye el sistema como un régimen republicano, representativo popular y federal (Art.5º). La república se integraba por estados independientes, libres y soberanos en su administración y gobierno interior, enunciando las partes integrantes de la unión, aunque no se delimitaron los ámbitos de competencia en materia fiscal entre el gobierno federal y los estados miembros. Al no delimitarse el ámbito competencial, la Constitución Norteamericana de 1787 ofreció soluciones concretas para la estructuración del poder con instituciones democráticas, republicanas y la organización del territorio mexicano, basada en el principio de descentralización.1 Hubo varios intentos de sustentar un federalismo fiscal, pero los gobiernos carecían de la capacidad suficiente para consolidarlo, pronto el Estado recurrió al endeudamiento externo e interno. Con todo, a pesar de que se intentaba una regulación concreta para el manejo de las finanzas y la captación de recursos suficiente para echar a andar al país, no se logró ningún instrumento jurídico que regulara la captación contributiva. El Acta de Reformas de 1847 que supera la promoción del centralismo con sus siete leyes, confirma al federalismo adoptando la designación de determinados ingresos para la federación, otorgando a los estados las fuentes fiscales no reservadas para la misma; al efecto, la Ley de clasificación de rentas del 4 de agosto de 1824, le destina los siguientes gravámenes: Comercio exterior, anclaje, buques, bienes nacionales, producción y venta del tabaco en rama, entre otros. Es importante rememorar, que los pródromos de la política y el federalismo mexicano, no ofrecen experiencia en materia fiscal, debido a la escasa o nula experiencia en el arranque del Estado mexicano, pues los primeros gobiernos carecían de habilidades políticas y organización gubernativa, más todavía en lo concerniente a los recursos monetarios para hacer frente a la nueva nación. Es por ello que, primeramente ausculta los contenidos fundamentales de la Constitución Norteamericana, pues la gaditana poco ofreció en el aspecto organizacional, aunque sirvió como despegue como Estado nación. Como hubo necesidad de solicitar empréstitos primero, para el sostenimiento del movimiento independentista y luego, para enfrentar las necesidades del país, con una inexperta organización financiera que le hace depender del endeudamiento tanto interno, como externo, pues las fuentes de ingreso eran en extremo raquíticas y no había una clara definición de las mismas ni de su distribución entre el poder central y los estados, por lo que México enfrenta, en sus inicios, serios desequilibrios que lo llevaron a un obeso endeudamiento. Como tema antiguo que nos ocupa, este data de los inicios del Estado Mexicano, en que se han buscado vías de soluciones, las que no resultaron halagadoras. Ante los afanes de encontrarlas, en 1925 tuvo lugar la Primera Convención Nacional Fiscal, convocada ante la falta de coordinación fiscal entre la federación, estados y municipios, ya que a pesar de que estos niveles de gobierno tenían su propio sistema, traían consigo una serie de conflictos y rivalidades, provocando serios desequilibrios económicos que afectaban considerablemente los servicios públicos y la organización política del Estado. En la primera convención se recomienda un reparto provisional de facultades, entre la federación y las entidades federativas, desatendiendo algunas experiencias que sugerían medidas definitivas. La segunda convención tuvo lugar entre el veinte de febrero y el catorce de marzo de 1933, cuyos resultados proponían un impuesto único. En 1934 se instituye la participación de los estados y municipios en los impuestos federales sobre energía eléctrica, proponiéndose en 1942, importantes reformas al artículo 73 constitucional, principalmente, a la fracción XXIX que concede facultades a la federación para cobrar impuestos.2 “La tercera Convención tuvo lugar en octubre de 1947, proponiendo un sistema en el cual la federación y los estados deberían tratar de aprovechar las fuentes de gravamen en una coordinación que garantizara la uniformidad y la coherencia de los sistemas impositivos federales y estatales. Los convencionistas incluyeron en definitiva la pretensión de la exclusividad en materia tributaria. Por ello se concluyó, que lo mejor era implantar el impuesto único y darle participaciones a los niveles de gobierno involucrados. De esta tercera convención surgen los ordenamientos legales que dieron contenido a la coordinación fiscal durante 1947 – 1979, por lo que en 1980 comenzó a operar el nuevo sistema nacional que actualmente rige la materia.”3 En 2004 tiene lugar la cuarta convención nacional, con buenos resultados para una mejor distribución de los ingresos. Ante los afanes de buscar solución a la asignación de potestades tributarias se establece la Ley de Coordinación Fiscal, la que a la postre ha dado importantes resultados; sin embargo, aún quedan múltiples insatisfacciones por el centralismo tributario, pues las entidades federativas, a pesar de estar investidas de autonomía y soberanía, prevalecen las disposiciones a favor del gobierno federal. Marcela Astudillo Moya estima que, entre los avances importantes destacan: 1) Evitar la multiplicidad y concurrencia de tributos federales, estatales y municipales, que prevaleció en nuestro país hasta 1980 y que representaba un obstáculo a la producción y al comercio. Con la entrada en vigor del IVA en el año mencionado, desaparecen 18 impuestos federales y 458 estatales. 2) En 1980, en los inicios del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal vigente, sólo se incluyeron los impuestos; en la actualidad se han incorporado los derechos, el gasto y la deuda pública, con lo cual se logró cierta uniformidad en dichas materias.4 Aprovechando la misma fuente, se aduce, que a partir de 1998 se incorporó a la Ley de Coordinación Fiscal el Capítulo V, el cual establece trasferencias a los gobiernos estatales y municipales, con los siguientes fondos de aportaciones: a) Para educación básica y normal, b) servicio de salud, c) para infraestructura social, d) para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones del Distrito Federal, e) aportaciones múltiples, f) para educación tecnológica y de adultos y, g) para la seguridad pública de los estados y del distrito Federal.5 Con todo y los logros hasta ese momento, subsisten problemas que impiden que los ámbitos de gobierno dispongan de recursos suficientes para satisfacer sus necesidades, generándose importantes rezagos en materia de salud, nutrición, educación, por la carencia de caudales para satisfacerlos, siendo del dominio público los endeudamientos estatales y municipales, así como la falta de pago de algunos compromisos legales y laborales. Tales niveles dependen del gobierno federal para la aplicación de programas de desarrollo, tanto industrial como agrícola, entre otros sectores importantes. A lo anterior se suma la ignorancia, la insalubridad, la drogadicción y la miseria en que viven miles de mexicanos, por la desatención, falta de recursos y la impotencia de los gobiernos para enfrentar esa situación y sacarlos del infortunio en que se debaten. Otro problema de trascendencia es la criminalidad en todas las líneas, que ha invadido al territorio nacional y la población ya no aguanta los embates de la delincuencia organizada. En fin los problemas económicos de desarrollo y superación de la familia mexicana, resultan mayores que las posibilidades de abatir la pobreza, la ignorancia y el infortunio delincuencial. Actualmente la Federación recauda diversas contribuciones, las que para el presente trabajo de investigación se clasifican en dos grandes bloques: Las que expresamente están concedidas por nuestra Carta Magna, y las que surgen como resultado de la Institución denominada Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, es el caso de los Impuestos Sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto Sobre Producción y Servicios, el Impuesto empresarial a Tasa Única y el Impuesto sobre Automóviles Nuevos. En cuanto a las contribuciones del segundo bloque, la primer problemática que presenta –en mi opinión– es que están viciadas de origen (aún cuando nace en el marco del federalismo fiscal) en virtud de que no las expide la Autoridad competente, ello en virtud de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 73, fracción XXIX, delimita sobre qué materias puede establecer contribuciones el Congreso de la Unión, no encontrándose las contribuciones en comento. Otro de los problemas que ocasiona el actual federalismo fiscal es que estos ingresos no se distribuyen a los Estados de manera equitativa. La Ley de Coordinación Fiscal, en su artículo 2, contempla una formula de distribución del Fondo General de Participaciones, basada en términos generales, en el Producto Interno Bruto de cada Estado, circunstancia que los lesiona, concretamente a los sureños, y beneficiándose más a los del Norte; aunado, a que con la implementación de esa variable dentro de la fórmula de distribución se contraviene lo pactado por las entidades federativas en el Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal suscrito con la Federación. Partiendo de la problemática planteada, analizo la viabilidad de una reforma constitucional que exprese la competencia del Congreso Federal de legislar los Impuestos Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado, por ser los más representativos en términos de ingresos y que en la propia Constitución Federal, exprese la facultad de recaudar y administrarlos en favor de los estados, previa transferencia de determinado porcentaje a la Federación, en virtud de que el actual federalismo fiscal enfrenta una crisis severa al quejarse las entidades federativas de que los recursos no les son suficientes para atender las necesidades de su conglomerado social, lo que conlleva a plantear y satisfacer los siguientes cuestionamientos: ¿Por qué el federalismo fiscal está en crisis?, ¿Cuál es el sustento constitucional de los impuestos Sobre la Renta y del Valor Agregado?, ¿Por qué es viable considerar que la competencia de la administración de las contribuciones Sobre la Renta, y el de Valor Agregado, recaiga en las entidades federativas?, ¿ Por qué estarían aptos los Estados o Entidades Federativas para hacerse cargo de la administración de las referidas contribuciones federales?, ¿Por qué resulta inequitativo la distribución del Fondo General de Participaciones que se realiza a las entidades federativas del Estado Federal Mexicano?, y ¿Por qué son insuficientes los recursos que obtienen las entidades federativas del Federalismo Fiscal actual?. Para la comprobación de las hipótesis planteadas se emplean los métodos históricofenomenológico, sistemático, deductivo, comparativo e inductivo, y las técnicas de investigación documental-formales. La propuesta de una reforma constitucional permitirá: a) Subsanar la omisión del Constituyente de expresar ni definir en la Constitución Federal a quién le corresponde legislar y administrar las contribuciones que actualmente se regulan en el marco del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y, b) Proporcionar mayores recursos económicos a las entidades federativas provenientes de ingresos tributarios, con la responsabilidad que lleva implícito en su administración, que permitan satisfacer sus necesidades al interior de los mismos y se encuentren más fortalecidos sin que ello implique el incremento de las tasas a los impuestos de la Renta y al del Valor Agregado. En suma, tomando en cuenta los vacíos e inequidades del actual marco jurídico fiscal en México, es preciso delimitar tanto en la Constitución Federal como en la Ley secundaria, las facultades expresas de quién debe Legislar sobre las fuentes que gravan los impuestos Sobre la Renta, el Impuesto al Valor Agregado; así como establecer las facultades respecto a quién correspondería recaudar, transferir los recursos que corresponderían a la Federación, así como administrarlas. Por consiguiente, el presente trabajo se sustenta en cinco capítulos. El primero hace referencia al federalismo fiscal en nuestro país a la luz de las Constituciones de 1824, 1857 y 1917, incluyendo su origen y evolución y los principales precursores e impulsores del federalismo en México. El segundo capítulo contempla al Derecho Comparado entre Suiza, Estados Unidos, Argentina, Canadá y nuestro país. El tercer capítulo denominado Competencia Fiscal en el Federalismo Mexicano, aborda la distribución de competencias tanto de la Federación como del Estado y un breve análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 73, fracción XXIX, con la propuesta de añadir el punto 6º, que se refiere a los impuestos del Valor Agregado y de la Renta, para que la federación tenga la facultad para establecer dichos gravámenes, y la administración de los recursos corresponda a las entidades federativas, participando estos a la federación un cuarenta por ciento. En el cuarto capítulo se abordan los antecedentes y conformación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, su estructura y los organismos que la integran. El capítulo quinto refiere a la estructura de la Ley de Coordinación Fiscal y la forma en que se distribuyen los Fondos previstos en la norma referida, en la que se encuentra inmersa el Fondo General de Participaciones que por el monto que representa para las entidades federativas es el más importante para estos. Posteriormente se vierte en un capítulo la propuesta del presente trabajo de investigación y cierran los contenidos de este trabajo el capítulo de Conclusiones, destacando la propuesta de adición al artículo 73, fracción XXIX de la Constitución Federal, para quedar como sigue: “6º. Sobre los impuestos Sobre la Renta y al Valor Agregado. Las entidades federativas recaudarán los referidos impuestos, de conformidad con las leyes secundarias, participando de estos el 40 % a la Federación. Los ingresos que obtengan los estados lo administrarán libremente.” Como todo trabajo de investigación se enlista una importante bibliografía con temas afines al tópico que se ha abordado y, como colofón, el apéndice correspondiente.